Oleh Ishak Salim*

Undang-Undang No 32/2004 yang mengatur aspek pemerintahan daerah sedang mengalami revisi. Salah satu revisi dimaksud adalah pemisahan aturan desa secara khusus ke dalam UU tersendiri. Hal ini serupa dengan masa Orde Baru dimana desa secara khusus diatur dalam UU No 5 tahun 1979. Bagi publik di Sulawesi Selatan, persoalan ini kurang ramai dibahas dibanding dengan RUU tentang pemilihan kepala daerah yang juga merupakan pengembangan dari UU No. 32/2004. Sumber rujukanpun masih kurang dipublikasikan oleh media massa lokal terkecuali melalui website beberapa waktu lalu dan milis-milis tertentu. Melalui kerjasama FPPD dengan drsp-USAID beberapa waktu lalu dirangkailah berbagai masukan untuk perumusan naskah akademik RUU desa. Lalu atas inisiatif pemerintah melalui Kementrian Dalam Negeri disusunlah naskah akademik oleh 16 anggota tim penyusun dan 11 narasumber utama yang terdiri dari para ahli dengan pengarah Drs. Ayip Muflich, SH., M.Si. dan penanggung jawab Drs. Persadaan Girsang, M.Si.

Pengaturan khusus UU desa tentu merupakan langkah penting yang patut didukung guna tertatanya sistem politik dan mekanisme kekuasaan di desa secara lebih baik. Dengan merujuk pada naskah akademik yang telah dikeluarkan oleh Depdagri tulisan ini berusaha memaparkan kemungkinan babak baru dinamika governance di level desa. Sebagaimana diketahui, desentralisasi dan demokratisasi sejak era reformasi (1998) telah membawa desa ke dalam suatu fase baru setelah sekian lama berada dalam arena sentralisme kekuasaan yakni bergulirnya wacana otonomi desa dan pelaksanaan sistem demokrasi representatif melalui hadirnya lembaga legislatif desa yakni Badan Perwakilan Desa (BPD) melalui UU No. 22 tahun 1999. Pada masa ini, berbagai kejutan sosial, letupan politik dan konflik antar institusi baru timbul, sesuatu yang lumrah dalam era keterbukaan setelah panjangnya dominasi dan kontrol negara. Sayangnya, berbagai dinamika itu disikapi secara ‘keliru’ oleh pemerintah melalui revisi UU tersebut menjadi UU 32/2004 dengan mengembalikan kekuasaan secara penuh kepada pemerintah desa/kepala desa (resentralisasi).

Sistem demokrasi representatif ke demokrasi deliberatif

Salah satu tanda perubahan itu adalah dengan mengganti sistem demokrasi representatif atau perwakilan desa menjadi sistem demokrasi deliberatif atau demokrasi permusyawaratan. Konsekuensi dari sistem ini adalah BPD beralih fungsi, walau tetap sebagai lembaga legislative desa, tetapi mekanisme pemilihan anggotanya bukan lagi pemilihan langsung melainkan melalui musyawarah desa. Lalu, karena tidak dipilih langsung oleh warga desa maka otoritasnya menjadi setingkat di bawah kepala desa yang dipilih langsung dan dengannya BPD kehilangan satu fungsi mendasar dalam sistem politik yakni pengawasan terhadap kinerja pemerintah desa. Kepala desa justru bertanggung jawab secara langsung kepada bupati dan hanya melalui prosedur formalitas kepada BPD dengan sekedar memberi keterangan pertanggungjawaban. Demokrasi deliberatif tentu tidak berarti lebih buruk dari demokrasi refresentatif, hanya saja esensi demokrasi ini belum dipahami dan dijalankan sepenuhnya oleh daerah dan desa dalam arti masih dilaksanakan secara terbatas. Musyawarah adalah baik, tetapi siapa menentukan agenda, peserta dan proses musyawarah masih sangat didominasi oleh kepala desa atau elit desa setempat, dan tentu saja dengan jumlah peserta yang masih sangat terbatas.

Ruang lingkup pengaturan desa

Naskah akademik ini disusun dengan visi membangun desa mandiri, demokratis, dan sejahtera dan dalam konteks keanekaragaman model desa di Indonesia. Kemandirian desa membawa permasalahan pada sistem pemerintahan desa seperti apa yang cocok diterapkan dalam konteks keberagaman desa di Indonesia. Dari aspek historis dan budaya, ada desa yang memiliki tradisi adat yang kuat dan mampu melampaui fungsi-fungsi pemerintah desa secara formal maka disebutlah ini sebagai self governing community atau kemampuan masyarakat memerintah diri mereka sendiri berdasarkan kearifan lokal mereka. Lalu, sistem local state government yang selama ini diterapkan dimana negara memberi penyeragaman model pemerintahan desa yang secara vertikal diatur dari atas. Terakhir adalah sistem local self government atau desa otonom, dimana desa memiliki otonominya sendiri dan memperoleh kewenangan langsung dari pusat atau meminjam istilah orde baru, desa menjadi daerah tingkat III atau Desa Praja sebagaimana diatur pada tahun 1965 melalui UU no. 19/1965.

Keanekaragaman juga dapat dilihat melalui tipologi desa di Indonesia, yakni desa dengan tradisi adat yang kuat (seperti Kajang dan wilayah pedalaman Papua), desa dengan tradisi adat yang hilang atau lemah (Jawa, sebagian Sulawesi dan Kalimantan), desa dan adat terintegrasi (Sumatera Barat dengan Nagari, dan sebagian Sulawesi Tengah), desa dan adat eksis tapi konfliktual (Bali, NTT, Maluku, Aceh, Kalimantan Barat), desa dan adat tidak eksis (kelurahan).

Dengan memperhatikan aspek keanekaragaman itulah maka dalam naskah akademis itu diperkenalkan konsep optional village dimana desa dapat memilih beberapa ketentuan atau skema dalam manajemen pemerintahan desa. Beberapa skema yang ditawarkan adalah memberikan daftar kewenangan desa (positive list) sehingga desa dapat memilih jenis kewenangan yang sesuai dengan kondisi dan kapasitasnya. Kemudian, berbagai ketentuan dan persyaratan juga dibuat secara longgar seperti pembentukan desa dan pemilihan kepala desa hingga keanggotaan BPD. Termasuk disini struktur keperangkatan desa dengan prinsip minimal-maksimal sehingga tidak harus ditentukan secara seragam. Terakhir, perlunya penetapan standar geografis dan demografis atas desa dalam pengalokasian dana desa atau ADD.

Namun, disamping aspek-aspek yang dapat dipilih oleh desa, terdapat hal yang bersifat umum berlaku untuk seluruh desa, yakni pengakuan dan pelembagaan hak-hak desa yang sejak dulu telah dimiliki. Beberapa hak dasar itu adalah memiliki dan mengontrol pengelolaan sumberdaya alam, kontrol atas pengembangan kawasan yang direncanakan oleh pihak luar desa seperti pengusaha dan atau pemerintah. Namun perlu juga diperhatikan agar nilai-nilai negative feodalisme tidak serta merta memperoleh justifikasi sebagai ‘kearifan lokal’ dan olehnya harus ditetapkan standard kepemerintahan seperti nilai-nilai demokrasi, pluralisme, transparansi, akuntabilitas dan partisipasi masyarakat secara berkualitas. Untuk itu dengan dua azas yang akan berlaku di desa yakni azas rekognisi atau pengakuan akan hak asal-usul desa dan azas subsidiaritas atau azas membangun desa berdasarkan kebijakan yang disusun secara lokal tanpa ada koneksitas dengan negara, maka desa akan menjalankan sistem pemerintahannya secara mandiri. Kedua azas ini berkorelasi langsung dengan jenis kewenangan di desa kedepan yakni kewenangan asal-usul yang diakui negara untuk mengelola asset dalam wilayah yurisdiksi desa dan kewenangan melekat atau atributif untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat. Disamping itu dikenal juga satu kewenangan tambahan yakni kewenangan delegatif dari pemerintah pusat atau daerah yang disertai oleh pembiayaan, personil dan fasilitas.

Dalam konteks penyelenggara pemerintahan desa, sorotan naskah akademis ini adalah pada BPD dan kepala desa serta pola hubungan yang harus dibangun oleh keduanya. Konsepsi demokrasi representative dan deliberative dipertemukan untuk menemukan sebuah formula demokrasi desa yang tepat dimana pemerintah desa dan anggota BPD bekerja dalam ranah tersebut. Partisipasi masyarakat dalam interaksi kedua lembaga itu juga ditampilkan dengan mengusung 3 kriteria partisipasi seperti voice, acsess, dan control. Maksudnya bahwa masyarakat memiliki hak menyampaikan pendapat ditengah musyawarah desa, juga kemudahan akses terhadap berbagai pelayanan publik dan khususnya informasi terbuka lebar dan mudah bagi masyarakat untuk memperolehnya dan masyarakat memiliki ruang untuk melakukan kontrol atas kinerja pemerintahan desa atau penyelewengan yang mungkin terjadi. Sementara itu untuk peraturan desa tidak ada perubahan yang mendasar dibandingkan dengan UU sebelumnya.

Untuk perencanaan pembangunan dan keuangan desa terdapat korelasi positif. Perencanaan desa sudah saatnya dilakukan secara mandiri tanpa melalui mekanisme musrembangdes sebagaimana diatur sekarang ini. Kegagalan mekanisme musrembangdes yang disinyalir bottom up planning sistem bukan rahasia lagi, karena hampir seluruh desa di Indonesia kecewa ketika hasil perencanaan mereka selalu ditolak di level kabupaten dengan alasan klasik bahwa perencanaan desa adalah daftar usulan kepala desa. Padahal beberapa desa telah bersusah payah mengumpulkan warga dimulai dari level dusun hingga desa menyusun rencana tersebut. Dikarenakan sudah ada ADD maka perencanaan desa mandiri tanpa perlu diusulkan ke atas dapat dilakukan dengan dana yang sudah pasti dialokasikan melalui mekanisme transfer ADD ke desa. Hanya saja kerangka hukum ADD perlu dipertegas dalam UU baru dan seharusnya ditransfer langsung dari APBN dan bukan melalui APBD sebagaimana kini berlaku. RUU desa ke depan akan memperkenalkan empat model transfer uang yang masuk ke desa yakni investasi dari pemerintah, ADD, akselerasi, dan insentif. Untuk kerjasama desa, kelembagaan kemasyarakatan, serta pengawasan dan pembinaan tidak ada perubahan prinsipil selain perlunya memantapkan aspek musyawarah dalam pembentukan kelembagaan masyarakat desa, mekanisme dan tujuan kerjasama antar desa dan menjadikan fungsi pengawasan atas kinerja desa juga berada di bawah pemerintah pusat, daerah maupun kecamatan.

Lalu, akankah desa ke depan dapat menjadi pioner bagi pemantapan demokrasi, kemandirian dan kesejahteraan secara lokal maupun nasional? Tentu saja masih harus menunggu masa yang panjang, mengingat nasib desa selama ini tidaklah benar-benar diperhatikan sebagai ujung tombak bagi gerakan transformasi sosial di Indonesia.

---

* Penulis adalah alumni Institute of Social Studies (ISS) program master developmental studies, The Hague-the Netherlands

Oleh Eka Chandra (Yayasan Pergerakan/Inisiatif)

Tulisan ini disiapkan untuk dijadikan bahan diskusi peserta seminar yang akan meninjau tata pemerintahan desa. Seminar tersebut membahas tema-tema di bidang politik, yaitu mengenai pembentukan kelompok-kelompok politik, penentuan peran birokrasi dan partai politik di desa, pemberian kewenangan yang luas kepada pemerintah desa, serta penambahan sumberdaya keuangan bagi pengelolaan pemerintahan desa. Tema-tema itu akan dikaitkan dengan rencana pengaturan desa melalui RUU pemerintahan desa, yang kabarnya akan selesai tahun 2007.

Berbeda dengan tema-tema di atas, saya diminta menyampaikan tema tentang ‘gerakan kapitalisme dan neoliberalisme’ terhadap desa serta ‘nilai-nilai kolektivisme’ di perdesaan. Keduanya menarik dibicarakan, tetapi pengertiannya sangat luas dan jika tidak berhasil membatasinya kemungkinan akan membicarakan hal-hal yang sifatnya masih kabur . Dengan beigtu dari pada membahasnya, saya menawarkan tema lain, yaitu mengenai program-program untuk desa beserta implikasinya. Program yang saya maksud di sini adalah kegiatan-kegiatan yang sengaja ditujukan untuk desa, dalam bentuk perundang-undangan, peraturan, tindakan, dan berbagai metode sosial lainnya dalam rangka membuka, menumbuhkan atau membatasi ruang gerak penduduknya. Tema ini sengaja saya tawarkan untuk mengingatkan kita bahwa perdesaan telah sering dan berulang-ulang bersentuhan dengan kerja-kerja orang di luar desa dalam kurun waktu yang panjang.

Pembahasan difokuskan kepada empat jenis program. Pertama adalah program modernisasi dan birokratisasi pemerintahah desa. Kedua, program peningkatan hasil produksi melalui penggalian dan pemanfaatan secara luas sumberdaya-sumberdaya alam, penerapan teknologi baru, dan sarana perdagangan. Ketiga, program-program etik, yaitu upaya-upaya pegurangan beban dan tekanan ekonomi bagi penduduk desa. Keempat, program-program rintisan demokratisasi pemberian jaminan kebebasan memilih dan akses terhadap sumber-sumber penghidupan. Membicarakan keempat jenis program ini tentu saja memerlukan pembahasan yang panjang dan luas. Tanpa bermaksud mempersempit ruang lingkup pembahasannya, tulisan ini hanya akan membahas ciri-ciri utamanya dan mengambil beberapa kasus yang tersedia sebagai ilustrasi.

Tesis utama saya adalah bahwa desa dan penduduk desa terus menerus dibentuk, didefinisikan, diukur, diperebutkan, dihadirkan dalam cara yang beragam, dikendalikan dan diatur dalam rangka menjalankan program-program politik dan ekonomi yang khusus. Program seperti itu melibatkan berbagai aktor dan kewenangan, yang memiliki tujuan-tujuan pasti, tapi bisa berubah, dan hasilnya relatif tidak bisa diperkirakan. Bersamaan dengan proses pembentukannya, desa dan penduduk desa dipantau perubahannya; seperti perubahan tataguna lahan dan pencemaran dari sisi ilmu lingkungan,  pergeseran gaya hidup dari sisi sosiologi dan antropologi, pergeseran mata pencaharian dari sisi ilmu ekonomi, dll. Desa dan penduduk desa terus menerus diukur; jumlah populasinya, pendidikan, gizi, kesehatan, dan tentunya pendapatan, daya beli, bahkan ada yang mengukur ‘nilai tukar petani’, dll.  Dengan memahami bahwa desa berada pada posisi ‘objek’ dan sekaligus ‘subjek’ dari program-program politik dan ekonomi, tinjauan terhadap RUU diharapkan menemukan konteks tujuan yang lebih relevan. Saat ini, setiap program yang ditujukan untuk daerah pedesaan akan berurusan dengan penghidupan seluruh atau sebagaian dari 116 juta penduduk yang tercatat sebagai warga dari 62.806 wilayah administrasi desa,[1] dan penghidupan seluruh atau sebagian dari k.l 90 juta penduduk yang tinggal di perkotaan.

Sedemikan banyaknya jumlah orang yang akan terkena dampak program, maka isu yang saya tawarkan dibahas kemudian adalah apa saja yang perlu dipertanyakan berkaitan dengan keberadaan desa sekarang.  Apa alternatif program yang dibutuhkan dan mungkin dilakukan untuk desa di masa yang akan datang? Apa peran yang tepat dan dapat diambil oleh negara, organisasi kemasyarakatan, dan perusahaan swasta ? Jawaban atas tiga pertanyaan itulah yang menurut saya penting dihadapkan dengan rencana undang-undang pemerintahan desa. Itulah inti dari tulisan ini.

Modernisasi dan Birokratisasi Pemerintahan Desa

Aspek pertama yang menunjukan bahwa desa telah berhubungan berulang-ulang dengan kerja orang dari luar desa adalah program modernisasi dan birokratisasi pemerintahan desa. Program penataan pemerintahan desa telah dimulai sejak pertengahan abad 18. Proyek yang pertama dilakukan oleh pemerintahan Belanda dalam rangka mengintegrasikan sistem pemerintahan desa asli dengan sistem pemerintahan kolonial yang dibangun Belanda saat itu. Proyek mengintegrasikan sistem pemerintahan asli ke dalam suatu pemerintahan modern terus berlanjut sampai tahun 1965. Ciri utama proyek-proyek semacam ini adalah dimasukkannya aturan-aturan pemerintahan desa ke dalam peraturan yang lebih tinggi, bahkan pada era paska kemerdekaan, dimasukkan ke dalam konstitusi negara modern (dilaporkan bahwa ini pun dilakukan secara hati-hati, terutama berkenaan dengan sistem-sistem pemerintahan asli yang telah ada baik sebelum kemerdekaan atau pun jauh sebelum masa kolonial). Setelah tahun 1965, upaya mengatur desa melalui peraturan yang lebih tinggi terus berlanjut. Tetapi ada satu hal yang berbeda dari sebelumnya, yaitu munculnya pertimbangan-pertimbangan praktis yang mengabaikan sistem-sistem pemerintahan asli, sekaligus memasukan pemerintahan desa ke dalam birokrasi pemerintahan negara.

Sejak akhir abad 19, konseptualisasi dan pendefinisian desa-desa di Indonesia terus dilakukan, baik secara hati-hati maupun pragmatis. Pembentukan desa dalam konteks pengaturan pertama kali dilakukan oleh pemerintahan kolonial Belanda pada tahun 1854 melalui Regenings Reglements (RR) pasal 71 dan melalui Indische Staatregening (IS) tahun 1925. Kemudian diperbaharui melalui Inlandsche Gementee Ordonantie (IGO) pada tahun 1906, lalu diatur menurut kondisi tertentu melalui Inlandsche Gementee Ordonantie Buitengewester (IGOB) pada tahun 1938, dilanjutkan oleh penerbitan Desa Ordonantie (DO) yang tidak sempat diimplementasikan pada tahun 1941, Osamu Serei (OS) pada masa kolonial Jepang di tahun 1944. Di jaman kemerdekaan, desa dan pemerintahannya kembali dibentuk dan diatur melalui UU no.19 / 1965 yang kemudian dihapuskan karena tidak sesuai dengan UUD 1945. Bentuk pengaturan yang dipandang membawa implikasi besar terhadap kehidupan orang desa dilakukan melalui UU No.5 1979 pada masa Orde Baru. Jangka waktu pemberlakukan, intensitas, dan ruang lingkup pengaturannya masih terasa hingga saat ini meski telah diralat melalui UU no 21/1999 tentang pemerintahan daerah dan perbaikannya melalui UU no 32/2004. Apa yang ingin saya kemukakan adalah bahwa desa telah dibentuk, diidentifikasi, didefinisikan, dan ditata hampir sepanjang 150 tahun terakhir menurut asumsi dan tujuan-tujuan penguasa politik di berbagai tingkatan.

Pendefinisian desa berada diantara pengakuan terhadap sistem asli dan pembentukan desa baru. Sebagaimana yang banyak ditampilkan dalam tulisan-tulisan yang membahas sejarah pembentukan konstitusi Indonesia modern, pandangan terhadap desa beragam, dan bahkan pandangan mengenai keberagaman pun seolah-olah menjadi bagian dari proses negoasiasi proyek-proyek pembentukan desa.[2] Perundang-undangan dan peraturan tentang desa yang terbit sejak tahun 1854 sampai dengan UU No6/1965 dipandang sebagai proyek-proyek politik yang mengakui tata pemerintahan ‘asli’ di desa dan mengakui otonominya dalam memelihara, mengembangkan, dan menerapkan aturan-aturan setempat.[3] Pengakuan terhadap tata pemerintahan ‘asli’ bergeser sejak diberlakukannya UU no5/1979. Undang-undang ini berupaya merajut desa dalam satu kesatuan hukum. Pada awalnya upaya unifikasi hukum ini dihadapkan pada fakta-fakta sosiologis dan antropologis mengenai masyarakat desa, terutama mengenai definisi satuan sosial, cakupan dan batas-batas teritorialnya. Hal itu terjadi terutama di wilayah-wilayah di luar Jawa dan Madura. Kepentingan praktis dan administratif pembangunanlah yang memungkinkan desa-desa dibentuk dan didefinisikan menurut kriteria demografi, administrasi, birokrasi dan teritorial.[4]

Pendefinisian dan pembentukan desa ada dalam konteks pembentukan negara dan birokrasi modern. Hal yang mengelitik dari cerita tentang produk perundang-undangan dan peraturan tentang desa dari waktu ke waktu adalah adanya kemungkinan hubungan antara ciri pendefinisiannya (apakah yang didasari oleh anggapan dan pengakuan adanya ‘desa asli’ maupun pembentukan desa baru) dengan pembentukan negara modern, serta diterimanya secara luas anggapan mengenai tugas dan kewenangan negara dalam hal pengendalian, kemajuan serta kesejahteraan. Hubungan tersebut dapat dimengerti jika diletakan dalam konteks pengaturan akses terhadap sumberdaya ekonomi dan kekuasaan terkait dengan batas kewenangan negara. Sejumlah karya etnografi dan sosiologi yang menyoroti desa sepanjang masa pemberlakuan UU No5/1979 telah memberi pelajaran bahwa negara punya kemampuan luar bisa  dalam membentuk dan mendefinisikan desa (terutama desa-desa Jawa), mengatur hampir seluruh aspek kehidupan penduduknya, memberi sejumlah kemajuan, meminggirkan sebagian penduduknya, dan turut menciptakan beragam organisasi kemasyarakatan.

Mendefinisikan kembali desa merupakan hal yang niscaya dan mungkin dilakukan. Pengetahuan bahwa keberadaan desa saat ini adalah produk dari negosiasi dan kerangka pikir modern tentang populasi, hukum tata negara, dan administrasi birokrasi, dan bukan sesuatu yang alamiah terjadi, membuka peluang bagi upaya pendefinisian kembali. Tetapi kita tidak bisa berpura-pura bahwa hal itu mudah dilakukan. Upaya pendefinisian tunggal atas daerah-daerah yang berbeda, sebagaimana yang dilakukan melalui UU no 5/79, tidak hanya berpotensi menghasilkan bentuk penyeragaman lain, tetapi juga sebagaimana yang terjadi di masa lalu, perwujudannya di tingkat yang lebih praktis adalah hasil serangkaian penafsiran terhadap sejumlah peraturan oleh para pejabat di sepanjang rantai birokrasi. Pemindahan penduduk yang tinggal di seputar hutan HGU di Lampung, serta pembentukan desa yang ternyata hanya merujuk pada sekumpulan pemukiman saja, adalah contoh penafsiran definisi yang tidak cocok dengan situasi lapangan.

Pendefinisian tunggal yang terpusat membuka peluang penafsiran dan respon yang tak terduga. Penyesuaian-penyesuaian peraturan perundang-undangan tentang desa pada tingkat peraturan yang lebih rendah terjadi pula pada Undang-Undang No 21/1999 dan No 32/2004. Kedua undang-undang yang terakhir ini memang tidak secara rinci mengatur pemerintahan desa sebagaimana UU no5/1979. Tetapi asumsi-asumsi yang dilandasi kerangka pikir birokrasi masih dapat dikenali dengan memposisikan desa sebagai subordinasi kecamatan. Pengalaman penerapan perundang-undangan Otonomi Daerah di tingkat desa memperlihatkan pula bahwa Peraturan Daerah tentang pemerintahan desa tidak betul-betul disesuaikan dengan kebutuhan dan kemampuan daerah, tetapi masih melanjutkan kebiasaan-kebisaan yang sudah dipraktikan selama dua puluh tahun terakhir. Sebagai contoh, tiga tahun lalu diberitakan di Jawa Tengah terdapat sejumlah desa yang tidak memiliki kepala desa karena tidak ada seorang pun penduduk yang mau menjadi kepala desa. Sementara di beberapa propinsi terdapat penggelembungan desa akibat praktik pemekaran yang dilakukan semata-mata didasarkan kepada kerangka jumlah populasi (dan kemudian diterima sebagai syarat pelayanan – rasio jumlah aparat dan penduduk).

Persentuhan orang desa dengan kerja orang luar desa melalui modenisasi dan birokratisasi pemerintahan adalah satu hal, implikasinya adalah hal lain. Akibat-akibat modernisasi tata pemerintahan baik terhadap organisasi pemerintahannya maupun terhadap aspek lainnya telah banyak dilaporkan. Disini akan disampaikan dua saja, yaitu 1) menguatnya proses teritorialisasi desa yang dilakukan oleh penguasa politik yang berpusat di Jawa yang direspon secara beragam oleh penguasa-penguasa politik setempat. Upaya penciptaan batas-batas wilayah berdasarkan pengakuan hak-hak atas sumberdaya yang terdapat di dalam wilayah tersebut oleh anggota dari kesatuan-kesatuan sosial yang mendiaminya agak sedikit diabaikan Proses teritorialisasi desa pada tiga dekade terakhir dicirikan oleh kuatnya pengaruh politik pemerintahan pusat terhadap daerah-daerah. Secara sengaja atau tidak, masyarakat desa dan pedalaman yang terdapat di luar Jawa dan Madura dipandang menurut kerangka evolusi yang perlu disokong kemajuannya. Implikasi lainnya dari moderinisasi tata pemerintahan adalah 2) munculnya bentuk-bentuk pengendalian yang melahirkan perantara-perantara di bidang ekonomi dan politik yang berasal dari kalangan pemimpin-pemimpin lokal yang cenderung menjadi klien pejabat-pejabat yang lebih tinggi dan pendantang baru.[5]

Dalam kaitannya dengan tinjauan terhadap RUU pemerintahan desa, menimbang bobot manfaat sentralisasi dan desentralisasi pendefinisian desa tentu dibutuhkan. Pengalaman pembentukan dan pendefinisian desa serta implikasinya sebagaimana disampaikan di atas pada akhirnya sampai pada pertanyaan tentang apakah pengaturan desa mensyaratkan perundang-undangan khusus atau tidak, dan apakah memadai jika tata pemerintahan desa diatur dan diserahkan kepada mekanisme pemerintahan di daerah. Definisi desa, batasan ruang lingkup dan cakupan kewenangannya yang nanti tercantum di dalam RUU, sebenarnya tidak terlalu penting, kecuali kenyataan bahwa jika RUU tersebut disetujui dan diterbitkan, maka pemberian kewenangan dan otonomi kepada pemerintahan daerah menjadi tidak bermakna.

Memodernkan Kegiatan Produksi, Komersialisasi dan Pemanfatan SDA

Aspek kedua yang menunjukkan pergaulan orang desa dengan kerja orang di luar desa adalah adanya perdagangan komoditi, modernisasi kegiatan produksi dan pemanfaatan SDA. Modernisasi dan birokrasi pemerintahan desa berjalan seiringan dengan agenda peningkatan cara-cara berproduksi dan pemanfaatan beragam sumberdaya alam yang tersedia di desa. Upaya memodernkan cara produksi dan pemanfaatan sumberdaya alam (terutama agraria) memiliki umur yang sama dengan modernisasi tata pemerintahan desa. Progra-program jenis ini mudah dikenali, yaitu mulai dari pembukaan perkebunan berskala besar jenis-jenis komoditi bahan baku industri seperti karet, kina, kopi, tembakau, teh, dll di masa pemerintahan kolonial, sampai proyek ‘revolusi hijau’ yang meningkat intensitasnya pada dekade awal pemerintahan Orde Baru (yang mencanangkan pertanian sebagai fondasi industrialisasi), pembukaan perkebunan baru untuk komoditi bahan baku industri seperti program perkebunan kelapa sawit, serta pemanfaatan hasil hutan di Jawa maupun di luar Jawa.

Persentuhan orang desa dengan kerja orang-orang di luar desa setidaknya dimulai dengan pembukaan perkebunan oleh orang-orang Belanda. Persentuhan antara pekebunan dengan orang-orang desa bahkan mendorong pembentukan kaum tani sebagaimana yang diperlihatkan oleh Ruiter (2002) mengenai petani Batak Karo pemiliki perkebunan karet. Komoditi-komoditi pangan dan perdagangan yang selama ini dilihat sebagai komoditi asli hasil produksi pedesaan pun pada kenyataannya adalah hasil dari persentuhan orang desa dan kerja orang luar desa. Penelitian Boomgaard (2002) mengenai tanaman jagung dan tembakau memperlihatkan bahwa orang desa masa lalu telah melakukan kegiatan perdagangan dengan orang-orang di luar desa sejak tahun 1600, dan perkembangannya hingga sekarang lebih bersifat spontan daripada diatur oleh regulasi pemerintah. Hal yang menarik dari kedua kajian tersebut adalah bukti bahwa interkasi orang desa dan orang dari luar desa dipicu dan berada di dalam lalu lintas barang yang melintas batas negara.

Persentuhan orang desa dengan cara-cara produksi modern dan teknologi terjadi pada masa-masa intensifikasi pertanian padi sejak tahun 70-an. Tinjauan-tinjauan terhadap program revolusi hijau yang diprakarsai pemerintah ini telah memperlihatkan bagaimana kontak-kontak orang desa dengan orang luar desa difasilitasi melalui kebijakan dan program-program pemerintah. Berbeda dengan pembentukan petani karet di Sumatera dan ekspansi Jagung serta Tembakau, kegiatan-kegiatan penyuluhan dan pembentukan kelompok-kelompok tani sepanjang era pembangunan terencana lima tahun harus dimengerti sebagai sesuatu yang baru, yang diperkenalkan dan dibentuk dengan sifat yang jauh dari spontan. Proses ini terjadi pula pada lingkungan pedesaan dataran tinggi dan lingkungan hutan melalui program intensifikasi perkebunan. Ben White (2002) misalnya memperlihatkan bahwa program-program intensifikasi perkebunan untuk komoditi-komoditi perdagangan dan bahan baku industri dibarengi oleh pengenalan secara resmi (dan muncul spontan) bentuk-bentuk organisasi baru dalam produksi, pengolahan, dan pemasaran. Sebagian besar muncul dalam bentuk keterkaitan petani kecil dengan pengusaha besar melalui hubungan kontrak (inti-plasma).

Implikasi persentuhan orang desa dengan kerja orang luar desa melalui moderniasasi kegiatan produksi, komersialisasi, dan pemanfaatan SDA dilaporkan bervariasi. Tema penting ini tidak akan dibahas panjang lebar dalam tulisan ini mengingat pembahasannya akan jauh lebih luas dan mensyaratkan tinjauan yang hati-hati. Tetapi untuk tujuan praktis diskusi, saya kira cukup bagi kita mengetahui bahwa tinjauan terhadap program-program untuk desa tidak hanya melulu secara sempit dibatasi hanya pada pembentukan tata pemerintahanya, tetapi diupayakan untuk melihat kemungkinan hubungannya dengan tema-tema penghidupan.

Mengurangi Beban dan Tekanan Ekonomi

Upaya mengurangi beban dan tekanan ekonomi merupakan aspek lain yang membuktikan bahwa keadaan orang desa terhubung dengan kerja-kerja orang di luar desa. Program-program pengurangan beban dan tekanan ekonomi penduduk di pedesaan memiliki umur yang sama tuanya dengan modernisasi tata pemerintahan dan cara-cara produksi. Upaya-upaya ini dapat ditelusuri dari proram balas budi (politik etik) yang diprakarsai pemerintahan Belanda hingga program Bantuan Langsung Tunai saat ini. Tema mengenai upaya-upaya mengurangi beban dan tekanan ekonomi terlalu penting sehingga memerlukan pembahasan tersendiri, terutama dalam hal memahami keterkaitannya dengan kedua jenis program yang dibahas sebelumnya. Tetapi untuk keperluan diskusi saya kira penting didiskusikan bahwa selama ini pemerintah desa dan unit-unit pemerintahannya memiliki peranan yang besar dalam menentukan keberhasilan dan kegagalan program-program semacam ini .

Merintis, Memperluas, dan Memperdalam Demokratisasi

Rintisan demokratisasi di pedesaan bukan hal yang baru. Sifat konsep demokrasi yang arbitrer yang memungkinkan terjadinya perbedaan di antara program yang satu dengan lainnya. Tetapi ciri utama dari setiap rintisan demokrasi adalah adanya suatu program terpadu yang melibatkan model-model tata pemerintahan, cara-cara berproduksi, cara-cara pengelolaan dan pemanfaatan SDA, serta program-program sosial guna mengurangi beban dan tekanan ekonomi yang dihadapi penduduk. Di awal tahun 60-an misalnya, program demokrasi terpimpin membuat suatu rancangan penyederhanaan sistem kepartaian (yang dilakukan pula di awal tahun 70-an oleh Orba), pembaharuan aparatur negara (atau dikenal dengan istilah retooling di bidang politik), merancang suatu model desentralisasi dan penyertaan rakyat dalam pemantauan pelaksanaan pembangunan, serta merancang penguasaan alat-alata produksi dan distribusi yang sepenuhnya dikuasai negara. Lalu tahun 70 sampai 1998, program demokrasi pancasila diterjemahkan dalam wujud penyeragaman tata pemerintahan desa, peningkatan produksi pertanian melalui mekanisasi dan penerapan teknologi baru (termasuk teknologi pengairan), membuka peluang penyertaan dana dan organisasi swasta dalam mengelola SDA, serta pelaksanaan program-program sosial dalam bentuk pembangunan sarana-sarana pendidikan dan kesehatan di pelosok pedesaan (yang dikenal dengan program Inpres).

Pasca tahun 1998, rintisan demokrasi memiliki landasan yang tidak terlalu baru, tetapi ciri pelaksanaannya berbeda dari sebelumnya. Gagasan desentralisasi barangkali hampir sama tuanya dengan umur Indonesia. Tetapi peundang-undangan desentralisasi yang kemudian diikuti pelaksanannya baru terjadi pada era ini, juga menyangkut perubahan pada tata cara pemilihan umum, memberi kewenangan dan otonomi yang lebih luas pada pemerintahan daerah, dan menyediakan landasan umum bagi pembentukan tata pemerintahan desa.

Ciri lain demokratisasi pasca 1998 adalah meningkatnya keterlibatan organisasi kemasyarakatan memprakarsai berbagai pembaharuan pelakasanaan tata pemerintahan serta pelembagaan proses-proses pengambilan keputusan dari bawah. Lembaga-lembaga musyawarah desa baik dalam rangka pemerintahan maupun dalam rangka perencanaan dan pelaksanaan pembangunan versi lama secara formal masih dipertahankan, tetapi juga mengalami beberapa pembaharuan. Organisasi kemasyarakatan yang diprakarsai oleh lembaga-lembaga swadaya masyarakakat mengawali pembentukan forum-forum musyawarah warga di berbagai tingkat administrasi, dari desa hingga kabupaten/kota. Dalam rangka mendorong partisipasi warga dalam proses pengambilan keputusan, ciri lain dari demokratisasi pasca 1998 adalah terbukanya kemungkinan menggunakan cara-cara keterlibatan warga yang non-prosedural (baik metode yang masih berada di bawah norma sosial maupun diluar itu), yaitu melalui metode-metode pemantauan, pengawasan, pemberian sanksi sosial, dan pemberian tekanan kepada pelaksana formal pemerintahan.

Proses demokratisasi lima tahun terakhir dapat dikatakan merupakan langkah awal pemberian kebebasan bagai rakyat yang tidak berdaya dan tersisih. Sebagaimana pandangan Ina Slamet (2005), bahwa demokratisasi yang demikian itu hendaknya mencakup 1) pembagian wewenang dan kekuasaan secara lebih luas, 2) pemberian akses ke sarana produksi dan pemasaran secara lebih luas, 3) pemberian akses yang layak ke perlindungan hukum, dan 4) pemberian peluang yang sepadan untuk membela, mengembangkan, dan mengekspresikan identitas dan harga dirinya. Poin pertama bisa dikatakan sudah berjalan (meskipun masih terus mengalami perbaikan dalam pelakasanaannya), tetapi tiga poin berikutnya tampaknya masih perlu dipikirkan lebih lanjut terutama dalam hal strategi dan cara-cara pelaksanaanya. Keberhasilan membagi wewenang dan kekuasaan yang lebih luas kepada pemerintah daerah dan bahkan kepada desa mestinya menjadi batu loncatan memperluas cakupan manfaat demokratisasi yang nantinya dapat diukur dari a) akses rakyat terhadap sarana produksi dan pemasaran, b) akses terhadap perlindungan hukum, serta c) dikuasainya kemampuan mengembangkan identitas dan harga diri.

Perluasan manfaat demokratisasi setidaknya (secara konseptual saja) dapat dicapai dengan memberi perhatian lebih pada: penataan hak kepemilikan sumberdaya (property right), penyediaan infrastruktur sosial dan fisik (pendidikan, kesehatan, jalan raya, dll), pembagian pendapatan, dan regulasi kegiatan ekonomi (baik yang mendorong peningkatan kegiatan maupun yang menghambat). Pemerintah, dengan kewenangan administrasinya, dan organisasi kemasyarakatan yang menguasai kekuatan-kekuatan sosial, dapat berperan di dalam mempercepat penciptaan keempat aspek tadi. Setidaknya dalam tujuh tahun terakhir ini telah banyak contoh inisiatif pemerintah dan organisasi kemasyarakatan dalam mendorong penciptaan pilihan-pilihan penghidupan (melalui penguatan akses terhadap sumberdaya, penciptaan inovasi produksi dan peluang kerja, dan efisiensi di dalam transaksi), penguatan pengambilan keputusan (mendorong sarana-sarana pengambilan keputusan tandingan, mengangkat keluhan-keluhan), dan penguatan hubungan-hubungan pertukaran (efisiensi perijinan, transaksi dan upah yang adil, peningkatan posisi tawar usaha kecil, penguatan pendidikan dan kesehatan), yang sedikit banyak memberi sumbangan kepada perbaikan kesejahteraan di desa.

Catatan Penutup

Kembali saya sampaikan bahwa saat ini setiap program yang ditujukan untuk daerah pedesaan akan berurusan dengan penghidupan seluruh atau sebagaian dari 116 juta penduduk yang tercatat sebagai warga dari 62.806 wilayah administrasi desa, dan penghidupan seluruh atau sebagian dari k.l 90 juta penduduk yang tinggal di perkotaan. Mudah-mudahan tulisan ini dapat membantu peserta diskusi dalam mengenali ciri-ciri yang menghambat dan mendorong rintisan dan perluasan demokratisasi di pedesaan di dalam RUU pemerintahan desa. Pertanyaan-pertanyaan yang bersifat umum tetap penting diajukan, seperti; Apa saja yang perlu dipertanyakan berkaitan dengan keberadaan desa sekarang? Apa alternatif program yang dibutuhkan dan mungkin dilakukan untuk desa di masa yang akan datang? Apa peran yang tepat dan dapat diambil oleh negara, organisasi kemasyarakatan, dan perusahaan swasta ? Jawaban atas pertanyaan tersebut kemugkinan dapat membuahkan hasil yang menarik jika dihadap-hadapkan dengan rencana undang-undang pemerintahan desa, setidaknya untuk menangkap semangat yang ada dibalik RUU tersebut. Selain itu tentunya, memeriksa kandungan kebijakan yang mengatur pembentukan kelompok-kelompok politik (peran organisasi kemasyarakatan), peran dan tugas birokrasi, keberadaan dan ruang lingkup kegiatan partai politik, cakupan dan kedalaman kewenangan, serta alokasi dan pengerahan sumberdaya keuangan. Lebih jauh dari itu, untuk melihat kemampuan ekspansi rintisan demokratisasi, perlu dipertanyakan sejauh mana dan bagaimana inisiatif-inisiatif politik pemerintah (dalam hal ini RUU pemerintah desa,dll) mampu membuka peluang individu, rumah tangga, kelompok-kelompok, dan organisasi kemasyarakatan di desa untuk mendapatkan beragam pilihan penghidupan serta mampu memilih dan memutuskan prioritas yang memberikan manfaat lebih besar.

---

[1] Menurut data Departemen Dalam Negeri tahun 2004, terdapat 62.806 buah desa tersebar di 33 propinsi. Kecuali DKI Jakarta, semua propinsi memiliki satuan administrasi desa yang jumlahnya lebih besar daripada jumlah kelurahan yang diidentikan dengan satuan pemerintahan terkecil di daerah perkotaan. Menurut data yang dikeluarkan PBB, jumlah penduduk desa pada tahun 2005 mencapai 116 juta, yaitu lebih dari separuh total penduduk Indonesia.

[2] Khan melihat bahwa gagasan tentang keberagaman budaya merupakan salah satu upaya proyek pengembangan hubungan antar budaya dalam rangka pembentukan identitas Indonesia sebagai negara-bangsa modern (2002).

[3] Bahkan pasal 18 UUD 1945 menyatakan bahwa ‘Pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil, dengan bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan undang-undang dengan memandang dan mengingat dasar permusywaratan dalam sistem pemerintahan negara dan hak asal-usul yang bersifat istimewa’. Bagian penjelasan pasal ini memberikan gambaran rinci tentang apa yang dimaksud dengan daerah yang memiliki susunan asli.

[4] Safitri telah membahas bahwa pembentukan desa di luar Jawa dan Madura selama periode pemberlakuan UU no5/1979 didasarkan pada alasan-alasan pragmatis pembangunan saat itu mengingat sulitnya melakukan identifikasi satuan-satuan sosial yang dinamakan desa. Setiap propinsi diharapkan membuat suatu laporan tentang jumlah desa yang ada untuk mengatur pemberian dana pembangunan yang didasarkan kepada jumlah desa (2000).

[5] Bukti-bukti mikro dari keadaan ini misalnya digambarkan oleh Antlov (2003) dan Tjitradjaya (1993)

Masyarakat Bukan Relawan BAPPEDA

Oleh Dwi Joko Widiyanto, dari diskusi milis simfoni desa

Partisipasi. Sekarang kata ini mungkin sudah menjadi semacam mantra. Praktisi pembangunan masyarakat di Indonesia biasa merapalnya tiga kali sehari. Konon, malahan ada yang menjadikan partisipasi sebagai “agama”. Mereka yakin benar jimat yang satu ini ampuh untuk membuka kultur bisu masyarakat dan menembus barikade struktur kekuasaan yang menindas.

Dulu, mantra ini memang pernah begitu ditakuti, keramat, dan dianggap berbahaya. Hanya sedikit kalangan yang menguasai mantra ini, itupun dilakukan sambil sembunyi-sembunyi. Salah satu diantara segelintir kalangan itu adalah LSM.

Tetapi sekarang mantra ini bisa dirapal siapa saja dan di mana saja. Meminjam istilah George Ritzer dalam The McDonaldization of Society: An Investigation into The Changing Character of Contemporary Social Life (1993) partisipasi sudah mirip Mc Donald. Partisipasi layaknya fast food, dijual massal, instan, dan menjadi bagian dari gaya hidup. Para aktivis biasanya merasa makin keren dan modis jika memakai atribut partisipasi.

Tetapi ini juga yang menjadi soal. Barangkali karena bisa didapatkan dengan cepat, mantra itu seperti kehilangan nilai keramatnya sekarang. Seperti juga hidangan cepat saji ala Mc Donald, partisipasi makin berlemak dan berkolesterol tinggi. Tidak lagi menyehatkan, mengalami banyak degradasi, dan penyusutan makna di sana sini. Partisipasi yang berlangsung secara massal punya peluang untuk tergelincir menjadi mobilisasi.

Itulah kira-kira yang sedang dikeluhkan para pendekar otonomi desa dan Musrenbang. Perjuangan panjang melakukan advokasi agar partisipasi diadopsi dalam mekanisme perencanaan dan pembangunan cukup sukses. Kata partisipasi menghiasi peraturan perundang-undangan yang mengatur proses perencanaan dan pembangunan.

Tetapi mereka gundah karena dalam praktek partisipasi tidak bisa dikerjakan semudah membalik telapak tangan. Proses partisipasi dalam Musrenbang dirasakan terlalu lama, dengan hasil yang tidak selalu menyentuh hajat hidup masyarakat desa. Berikut adalah daftar lengkap kegundahan mereka.

Mengetahui siapa pemenang Pilkada saja hanya perlu waktu 4 jam, mengapa mengetahui keinginan publik atas nama partisipasi dibutuhkan waktu hampir setahun?

Masyarakat tidak dibayar, tapi BAPPEDA digaji. Buat apa masyarakat ikut Musrenbang, capek-capek menjadi relawan BAPPEDA, lebih baik kerja cari duit. Apalagi yang datang pada Musrenbang orangnya itu-itu juga. Musrenbang cuma menjadi media bagi pemerintah desa untuk berdialog dengan dirinya sendiri. Hasilnya hampir tidak pernah dirujuk dalam rencana daerah.

Perencanaan partisipatif dalam Musrenbang tidak sanggup memulihkan hak-hak rakyat. Partisipasi hanya menjadi alat untuk menggugurkan kewajiban pemerintah. Partisipasi tidak fun, membosankan. Rembukan terus, kapan kerjanya?

Di tengah-tengah kegundahan itu, berkembang gagasan mengubah metode partisipasi dengan survei dan GIS. Kira-kira beginilah dasar pemikiran gagasan yang sedang diujicobakan di Aceh oleh LOGICA Project.

Perencanaan dalam proses Musrenbang dapat dibagi ke dalam 2 kategori: perencanaan pelayanan publik, dan perencanaan infrastruktur. Untuk perencanaan kategori pertama, bisa digunakan hasil survei kepuasan pelayanan dengan tolok ukur Standard Pelayanan Minimum. Survei ini sepenuhnya difasilitasi oleh Bappeda dan SKPD, bahkan kalau perlu pihak ketiga. Survei akan menghasilkan preferensi masyarakat terhadap suatu jenis pelayanan plus tingkat kepuasan mereka atas pelayanan yang telah diberikan.

GIS digunakan untuk perencanaan infrastruktur. Memang investasi GIS mahal, tapi jauh lebih murah ketimbang dampak yang dihasilkan dari ketidakakuratan dan ketidakefisienan perencanaan.

Musrenbang Pakai Survei dan GIS?

Hasil ujicoba LOGICA konon cukup menggembirakan. Dengan kedua instrumen ini korupsi di pemerintahan yang sering terjadi sewaktu mark up dan mark down bisa langsung dicegah dalam hitungan menit. Contohnya, sewaktu pemda akan membuat jalan sudah tersedia informasi berapa biaya rinci sesuai panjang dan kondisi jalan sampai dengan berapa luas tanah yang harus dibebaskan.

Contoh kedua, sewaktu pemda mengusulkan untuk membangun SD, sistem akan memberitahukan apakah usulan tersebut layak atau tidak melihat jumlah usia anak yang tersedia dan akses transportasi yang ada. Mungkin saja, intervensi yang bisa dilakukan hanya membeli bis sekolah ketimbang bangun sekolah baru yang pasti jauh lebih murah.

Data-data kemiskinan ( poverty assessment) dan IPM/HDI bisa menjadi cross cutting data untuk mendukung kedua mekanisme perencanaan di atas. Lalu di mana keterlibatan masyarakat? Masyarakat menjadi responden dalam survei. Masyarakat bisa mengakses hasil survei dan bisa menyatakan keberatan bila hasilnya aneh. Kalau tidak percaya sama pemerintah, bisa dibikin Komisi Perencanaan yang bekerja ad hoc selama 2 bulan yang tugasnya mengawasi kredibilitas proses serta hasil perencanaan. Komisi perencanaan beranggotakan 50% pemerintah 50% perwakilan masyarakat.

Survei jauh lebih murah daripada partisipasi dalam musrenbang, terutama biaya-biaya pertemuan dan waktu. Metode survei bisa dilakukan jika pemerintah mau menginvestasikan sejumlah sumberdaya pendataan dan pelatihan. Tetapi, lagi-lagi sumberdaya tersebut masih jauh lebih murah ketimbang musrebang dan dampak yang dihasilkannya. Syarat yang lain, dan ini sulit, pemerintah bersedia untuk tidak korupsi.

Partisipasi Versus Survei

Secara pragmatis, survei memang lebih murah. Tetapi dalam jangka panjang merugikan. Partisipasi bukan sekedar kehadiran sekelompok warga atau masyarakat dalam proses musrenbang saja. Dalam musrenbang warga didorong untuk terlibat mengambil keputusan. Musrenbang bukan hanya alat tetapi juga sebuah ruang yang menjamin warga dijamin memiliki hak dan kebebasan berpendapat serta terlibat dalam setiap pengambulan keputusan. Kelambatan dalam musrenbang terjadi karena didalamnya berlangsung proses penyadaran dan internalisasi hak-hak kerwargaan di dalam diri peserta musrenbang.

Menggunakan survei sebagai instrumen perencanaan pembangunan sama dengan mundur ke masa lalu. Survei jelas lebih cepat karena dikerjakan oleh orang yang dianggap ahli. Cara kerja begini sudah banyak dilakukan sejak jaman Soeharto. Jangan lupa bahwa di masa lalu cara ini sangat bias kekuasaan. Tokoh utama dalam survei adalah para ahli, sedangkan masyarakat menjadi penonton. Masyarakat hanya diperlakukan sebagai sumber informasi, sementara pengolahan informasi, penyajian dan pengambilan keputusan atas informasi tersebut dilakukan oleh para ahli yang umumnya orang luar. Proses lebih cepat dan hasilnya mungkin jauh lebih akurat. Tetapi survei diragukan bisa membuat masyarakat menjadi lebih berdaya, karena pengambilan keputusan berlangsung tanpa kehadiran pikiran-pikiran masyarakat.

Pendekatan partisipatif terkesan bertele-tele, membuang waktu, dan hasilnya belum tentu akurat. Namun dibalik proses ini terdapat proses-proses pemberdayaan, sekurang-kurangnya penyadaran warga atas hak-hak mereka terlibat dalam perencanaan kebijakan publik.

Kabar ADD dari Beberapa Daerah

Oleh Dwi Joko Widiyanto, dari diskusi milis simfoni desa

Penyakit lama peseteruan antar sektor, antar program, dan antar departeman dalam pelaksanaan program pembangunan masyarakat belum sembuh rupanya.

Belakangan malahan menunjukkan gejala makin akut. Perseteruan tak hanya berlangsung di pucuk-pucuk departemen di Jakarta. Tetapi sudah merembet, menjalar, dan menular hingga ke desa-desa.

Hari-hari ini kita menyaksikan bagaimana desa-desa dikepung oleh banyak program, oleh banyak departemen. Ironisnya, desa selalu tidak punya obat penawar. Posisinya tidak lebih dari sekedar medan pertarungan, lapangan balbalan, atau stadion tempat antar departemen saling bertanding. Sementara warga desa, pemilik sejati lapangan itu hanya menjadi penonton, atau penggembira yang sesekali bertepuk tangan, tetapi juga yang setelah pertandingan usai masih harus membersihkan sampah sisa-sisa pertarungan.

Kabar buruk pertarungan itulah yang kita dengar dari Mitra Samya, sebuah lembaga swadaya masyarakat NTB yang sedang mengawal program otonomi desa di 7 desa di Kabupaten Sumba Barat dan 2 desa di Sumba Timur.

Ada dua program yang sedang bertanding di daerah ini. Program Alokasi Dana Desa (ADD) versus Proyek Pengembangan Kecamatan/Proyek Penanggulangan Kemiskinan Perkotaan (PPK/P2KP)-proyek ini sekarang dikenal dengan nama Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat (PNPM).

Kabar serupa juga kita dengar dari Kabupaten Lombok Tengah. Di wilayah ini Mitra Samya mencatat sebanyak 124 RPJM Desa yang telah disusun susah payah oleh Bapeda- AusAID-ACCESS konon menjadi mentah kembali karena kehadiran PPK-P2KP.

Di Selayar Sulawesi Selatan setali tiga uang. Para pegiat ADD di daerah ini menemukan akseptabilitas masyarakat terhadap PPK jauh lebih tinggi dibandingkan dengan ADD. PPK menjadi proyek idola dan amat diminati baik masyarakat maupun pemerintah desa.

Kelihatannya memang sakti betul PPK-P2KP ini. Meskipun dianggap memiliki banyak cacat dari sisi substansi pemberdayaan dan partisipasi masyarakat, kenyatannya proyek ini malahan lebih memasyarakat.

Kita yakin Selayar, Lombok dan Sumba hanya potret kecil dari gambaran besar kecenderungan serupa yang terjadi di banyak daerah.

Ini adalah warning bagi siapa saja penggemar partisipasi untuk bekerja lebih keras menemukan metodologi program. Kenyataannya yang dianggap partisipatif lebih diminati, yang diduga memperdayakan malah dirindukan. Bagaimana bukan warning kalau Musrenbang yang sudah dirancang berbulan-bulan dengan pikiran dan tools terbaik ternyata bisa dimentahkan dengan satu dua gertakan.

Dari sisi desain, program PPK memang dianggap jauh lebih canggih. Mereka memiliki sistem, mekanisme, dan prosedur pertanggungjawaban keuangan yang ketat. Mereka merekrut fasilitator dan konsultan dalam jumlah besar, dan membayarnya dengan gaji yang besar juga. Karena itu operator PPK di lapangan sangat solid, mungkin sudah sekuat jaringan birokrasi negara.

Program ADD sebaliknya. Karena masih baru seumur jagung, program ini belum menemukan sistem pengelolaan yang cukup teruji. Instrumen-instrumen teknis pembukuan dalam program ADD relatif belum lagi dibangun. Aktor-aktor ADD kebanyakan adalah LSM yang sebagian besar bekerja atas dasar semangat voluntarisme, sering dengan energi yang pas-pasan pula.

Tapi itu tak penting benar. Yang paling mengenaskan adalah, banyak pemerintah kabupaten/kota lebih senang merespon PPK tinimbang ADD. Pemerintah kabupaten/kota mengerjakan ADD dengan setengah hati dan orang-ogahan.

Kebanyakan dari mereka berpikir pendek bahwa ADD tidak lebih dari menggelontorkan dana kabupaten/kota kepada desa. Karena itu, mengerjakan ADD sama dengan bunuh diri, memereteli sendiri sebagian sumberdaya yang selama ini dikangkanginya.

Tetapi kabupaten selalu punya dalih: ADD belum dilaksanakan karena masyarakat desa belum siap menerima uang yang jumlahnya cukup besar itu. Ironisnya, kabupaten-kabupaten yang mengatakan bahwa desa belum siap ternyata juga tidak melakukan apa-apa demi mempersiapkan desa.

Itulah sebabnya mengapa banyak praktek ADD yang masih jalan di tempat. Kecuali di beberapa daerah, rata-rata kebijakan ADD sejauh ini masih berupa good will . FPPD Yogyakarta hingga awal Agustus 2007 mencatat masih terdapat sekitar 40% kabupaten/kota di Indonesia yang belum mempunyai aturan dasar ADD.

Plus Minus ADD-PPK

Mungkin benar bahwa PNPM dan ADD punya watak yang beda. Yang pertama dikenal sebagai proyek Bank Dunia, dan berbau utang luar negeri. Sedangkan yang terakhir adalah program yang diusung untuk menjalankan misi otonomi daerah.

Yang pertama cenderung menegasikan pemerintah desa, sedangkan yang kedua justru menjadikan pemerintah desa sebagai sasaran utama. Yang pertama mengibarkan bendera poverty alleviation, dan yang kedua membentangkan spanduk good village governance. ADD dilahirkan oleh Depdagri, sedangkan induk semang PPK-P2KP konon Bappenas-Menko Kesra-Depdagri.

Walaupun demikian, integrasi pengelolaan kedua program ini sebenarnya dimungkinkan. Dana nondesentralisasi yang masuk daerah dan desa, seperti PPK dan teman-temannya, bisa ditempatkan sebagai dana akselerasi. Yaitu dana yang ditujukan untuk mempercepat pencapaian tujuan perencanaan daerah dan desa.

Dana itu tentu saja harus disatukan dengan perencanaan lokal, sehingga PPK tidak perlu membangun jaringan birokrasi dan perencanaan lagi. Pihak pusat cukup melakukan fasilitasi dan supervisi atas perencanaan lokal ini.

Dalam praktek di beberapa daerah, upaya mengintegrasikan kedua program ini mulai bermunculan. Para pegiat otonomi daerah di Nusa Tenggara Timur misalnya, saat ini sedang merancang workshop integrasi ini, melibatkan Team AusAID-ACCESS, Mitra Samya, PPK, dan P2KP. Aktivitas serupa juga lahir di Lombok Barat NTB, Janeponto, dan Bantaeng Sulawesi Selatan.

Tetapi upaya mengintegrasikan keduanya, selain membutuhkan energi besar, juga penuh jebakan dan agak berbahaya. Karena, sementara desain integrasi dirancang, puluhan workshop dilakukan, dan peraturan-peraturan untuk menjalankan desain baru itu dibikin, jangan-jangan desa sudah keburu habis.

Stamina desa sudah terkuras untuk memahami program-program baru yang tak selalu bisa mereka mengerti. Juga yang tidak memberikan mereka kedaulatan untuk memutuskan nasibnya sendiri.

Tetapi di luar soal teknis dan desain program, perseteruan ADD versus PNPM mungkin menggambarkan persoalan yang jauh lebih besar danmendasar. Ialah bahwa upaya-upaya pemberdayaan desa, atas nama program apapun, masih jauh panggang dari api. Bahwa nasib desa sebenarnya tidak pernah berubah. Bahkan pada jaman ketika otonomi desa sedang memperoleh momentum kebangkitannya seperti sekarang, desa sejatinya tidak pernah memiliki kesempatan untuk otonom. Desa hanya suboordinat negara.

Negaraisasi Desa Belum Selesai

Kenyataan ini mengantarkan kita kepada soal lain. Ialah bahwa apa yang disebutoleh Hans Antlov sebagai “negaraisasi desa” ternyata tidak hanya berlangsung semasa Orde Baru. Proses menyuntikkan serum negara ke dalam sendi-sendi kehidupan kemasyarakatan desa belum berhenti. Proses itu terus berlanjut, hingga hari ini, dengan varian dan modus yang barangkali jauh lebih canggih dibandingkan dengan yang pernah terjadi di masa lalu.

Jika di masa lalu negaraisasi desa dilakukan atas nama stabilitas politik dan pertumbuhan ekonomi, sekarang dikibarkan di bawah bendera pengentasan kemiskinan dan demokrasi. Jika di masa lalu aktor negaraisasi desa adalah partai politik dan otoritarianisme kepemimpinan, sekarang pemeran utamanya adalah departemen pemerintah dengan seluruh jaringan birokrasinya, Bank Dunia, pemerintah kabupaten/kota, LSM, fasilitator, dan konsultan profesional pembangunan masyarakat. Orang desa? Silakan menonton di pinggir lapangan.

Kabar dari Sumedang

Oleh Dwi Joko Widiyanto, dari diskusi milis simfoni desa

Setahun lalu, ketika Permendagri 13/2006 tentang anggaran berbasis kinerja ditetapkan, banyak orang meyakini proses perencanaan dan penganggaran daerah akan berlangsung lebih baik. Pasalnya, kebijakan ini mengharuskan pemerintah daerah menyusun RAPBD lebih rinci dan detil, halmana akan mempermudah DPRD melakukan review atas setiap usulan anggaran yang diajukan eksekutif.

Kemudahan DPRD mereview RAPBD diyakini bisa meminimalisasi peluang terjadinya inefisiensi anggaran. Karena DPRD bisa dengan cepat dan mudah mengendus item-item belanja yang tumpang tindih atau muncul berkali-kali dalam RAPBD.

Setelah setahun dilaksanakan, terbukti bahwa praktek perencanaan dan penganggaran pasca Permendagri 13/2006 tak serta merta membaik. Prosesnya tidak semudah yang dibayangkan. Yang banyak terjadi kemudian adalah inefisiensi tak bisa dicegah, bahkan menunjukkan kecenderungan yang makin meningkat. Permendagri 13/2006 mensyaratkan adanya DPRD yang kuat, dan kapabilitas yang memadai dari eksekutif dalam menyusun dokumen yang lengkap. Faktanya, DPRD tak cukup punya kapabilitas dalam urusan akuntansi keuangan. Sementara dokumen anggaran usulan eksekutif cenderung tidak lengkap.

Di Kabupaten Sumedang misalnya, Masyarakat untuk Transparansi Anggaran Sumedang (MATRAS) menemukan Permendagri ini justru memberikan peluang bagi eksekutif untuk mengoptimalkan APBD bagi kepentingan dirinya.

Di kabupaten ini anggaran untuk kepentingan eksekutif meningkat tajam. Alokasi perjalanan dinas meningkat menjadi 25 milyar, makan minum 12 milyar, pakaian dinas 7,5 milyar, pemeliharaan kendaraan dinas 6,5 milyar, honor PNS 25 milyar, tambahan penghasilan PNS 25,5 milyar, dan honor non PNS 5 milyar. Sementara belanja untuk infrastruktur pelayanan publik hanya 72,5 milyar, dana untuk desa 42 milyar, bantuan kemasyarakatan 54 milyar, gaji dan tunjangan PNS 430 miliar.

Keharusan agar RAPBD disusun secara rinci juga memunculkan persoalan baru. Usulan kegiatan menjadi semakin banyak, sementara waktu yang diperlukan DPRD untuk mengkaji RAPBD tidak cukup panjang. RAPBD Kabupaten Sumedang 2007 misalnya memuat hingga 2120 usulan kegiatan. Sementara Panitia Anggaran DPRD yang hanya berjumlah 20 orang tidak cukup punya kemampuan untuk itu. Untuk membaca usulan sebanyak ini saja diperlukan waktu 2-5 hari, belum lagi mengkaji indikator kinerja dari setiap kegiatan.

Dari pengalaman melakukan advokasi anggaran di Kabupaten Sumedang, MATRAS menyimpulkan Permendagri 13/2006 cenderung menempatkan DPRD dalam posisi yang tidak berdaya. Alih-alih meningkatkan efektivitas pengawasan, dalam praktek Permendagri 13/2006 malah menimbulkan persoalan-persoalan baru. Selain kesulitan-kesulitan yang sudah disebut di atas, dibutuhkan kecermatan ekstra agar orang bisa memahami RAPBD yang disusun berdasarkan kebijakan ini. Tidak terlalu mudah bagi orang awam untuk bisa mengetahui hitungan-hitungan anggaran SKPD misalnya. Apalagi anggaran kinerja tidak secara tegas membedakan pengeluaran rutin dan belanja.

Dari sisi akuntansi memang benar Permendagri 13/2006 mempermudah penelusuran peruntukan belanja, karena semua item anggaran disusun berdasarkan belanja menurut fungsi, urusan, jenis, program dan kegiatan secara seragam. Tetapi keseragaman ini juga potensial mematikan kreativitas daerah untuk menginisiasi kegiatan atau program yang lebih sesuai dengan masalah, keunikan, dan kebutuhan daerah.

Permendagri 13/2006 memungkinkan pemerintah daerah menambah program dan kegiatan di luar yang sudah diseragamkan dalam lampiran yang kemudian diikuti dengan penomoran rekening baru. Tetapi proses penambahan ini cukup merepotkan juga: membutuhkan rekonfirmasi Depdagri Jakarta sehingga memakan waktu.

Bagaimana membuat DPRD lebih berdaya? Di tengah persoalan-persoalan ini DPRD seharusnya berfikir lebih politis-strategis. Secara teknis, kompetensi akuntansi keuangan mereka kalah jauh dibandingkan dengan eksekutif yang diperkuat staf-staf akuntansi profesional. Berbeda dengan DPRD, eksekutif memiliki jaringan birokrasi yang bisa dimobilisasi dengan cepat untuk menyusun sebuah program.

Tak Membuat Lebih Mudah

Karena itu jika DPRD meminjam cara kerja teknokratis ala eksekutif, dapat dipastikan dia akan selalu keteteran. Sebagai lembaga politik, kekuatan DPRD ada pada konstituen. Karena itu DPRD mesti membiasakan diri untuk membahas anggaran bersama dengan konstituennya di musrenbang kecamatan di mana dia dipilih. Jadi bukan di belakang meja seperti kecenderungan sekarang.

Tugas DPRD bukan memelototi formulir-formulir anggaran yang njelimet itu, tetapi terutama memastikan bahwa komitmen yang telah dibuat bersama konstituen dan wakil pemerintah daerah di musrenbang kecamatan diakomodir sampai titik darah penghabisan di tahapan penganggaran.

Tetapi ini mensyaratkan bahwa musrenbang kecamatan sudah harus membahas perkiraan pagu anggaran untuk setiap kegiatan yang disepakati bersama. Tanpa pembahasan perkiraan pagu anggaran yang jelas, hasil musrenang kecamatan dapat dengan mudah dipatahkan pada pembahasan di tingkat kabupaten/kota.